Por Raúl Degrossi
El envío de un proyecto de ley para modificar la Carta Orgánica del Banco Central y la ley de Convertibilidad fue -sin dudas- el anuncio más importante que hizo Cristina en su mensaje ante el Congreso.
Seguramente los medios hegemónicos pondrán su atención en el asunto de la eliminación de las trabas legales para usar las reservas para el pago de los vencimientos de la deuda externa; volviendo así a un debate saldado hace un par de años, a favor del kirchnerismo, y en contra de las expectativas de Redrado de convertirse en autor de un best seller.
Sin embargo el proyecto es más importante que eso, porque permitirá ponerle punto final a una zoncera digna de figurar en el célebre "Manual" de Arturo Jauretche: la "autonomía" del Banco Central.
Zoncera heredada además de los 90’, del menemismo, de la Convertibilidad y de las tristemente célebres políticas del Consenso de Washington, y que llega a extremos absurdos, como constituir al Banco en una especie de séptimo poder del Estado (el cuarto es el periodismo, el quinto el INDEC y el sexto la autoridad de aplicación de la ley de medios, como sabemos), que estaría por encima del propio presidente de la República.
Conviene recordar algo que olvidan los republicanos constitucionalistas, talibanes de la defensa de lo indefendible: la Constitución Nacional ni siquiera menciona al Banco Central en uno sólo de sus 129 artículos y 17 disposiciones transitorias.
Sólo establece en el artículo 75 (que regula las atribuciones del Congreso) que le corresponde al Poder Legislativo “Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales” (inciso 6) y “Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras...” (inciso 11).
Alguien podrá decir que esos incisos vienen de 1853, cuando ni siquiera se sabía que alguna vez iba a haber en la Argentina un Banco Central (creado por primera vez en 1935 a través de la tristemente célebre ley 12.155), pero lo cierto es que, en la reforma de 1994, el segundo fue dejado exactamente igual a la Constitución original, y el primero fue modificado levemente en su redacción que decía “Establecer y reglamentar un Banco Nacional en la Capital y sus sucursales en las provincias, con facultad de emitir billetes” (por entonces, artículo 67 inciso 5).
De cualquier modo, el inciso estaba directamente vinculado a la facultad de emitir moneda, tratando de que hubiera una sóla de curso legal y forzoso en todo el territorio nacional, proscribiendo las monedas provinciales que eran frecuentes cuando la Constitución se dictó (no había un Estado nacional organizado), y por eso el artículo 108 (hoy 126) estableció entre las cosas que las provincias tienen prohibido hacer -porque son exclusivas del Estado nacional- “acuñar moneda, ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización del Congreso federal”.
Recién con la citada Ley 12.155 y previo cierre de la Caja de Conversión, esa función de emitir moneda, pasó a ser propia del Banco Central, cuya actual Carta Orgánica aprobada por la Ley 24.144 (1992) establece en su artículo 3 que “Es misión primaria y fundamental del Banco Central de la República Argentina preservar el valor de la moneda”, incluso antes de aquélla misión primordial que le daba la Constitución al “Banco Nacional” (luego de la reforma del 94’, “Federal” como se dijo) de emitir moneda, la que recién aparece en el artículo 17 inciso a) (“Emitir billetes y monedas conforme a la delegación de facultades realizadas por el Honorable Congreso de la Nación”).
Una prueba clara del peso de las ideas del neoliberalismo (desde el monetarismo de Friedman, que nos llegó vía Martínez de Hoz, a Cavallo y la Convertibilidad) en la definición del perfil de la institución.
Por presión del propio Cavallo, la constituyente del 94’ incluyó en el inciso 19) del artículo 75, como uno de los objetivos de la política económica cuyas líneas generales debía definir el Congreso, “la defensa del valor de la moneda”, que tenía cierta lógica en un esquema como el de la Convertibilidad, y sin que señalar eso signifique que no se lo deba defender, claro.
De allí que la cuestión de las reservas del Banco Central y su vinculación con el respaldo del dinero circulante (la famosa “base monetaria”) no aparezca en la Carta Orgánica del Banco, sino en la Ley 23.928 que estableció el régimen de convertibilidad monetaria, ley cuyos artículos 1 y 2 (que establecían la libre conversión de australes -luego pesos- a dólares, el famoso uno a uno) fueron derogados en el 2002 por la Ley 25.561 llamada de Emergencia Pública y del Régimen Cambiario.
Esta misma ley (promovida por Duhalde para poder devaluar) modificó el artículo 3 de la Ley de Convertibilidad, que refiere a la actividad del Central en la compra de divisas, que originariamente decía que debía hacerlo “a precios de mercado”, y de acuerdo a la reforma del 2002 pasó a hacerlo “al precio establecido conforme al sistema definido por el Poder Ejecutivo nacional, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario”, por la cual el Congreso le delegó esa atribución al presidente, en el marco del artículo 76 de la Constitución reformada en el 94’.
Volviendo a la autonomía del Central, la misma Carta Orgánica aprobada en los tiempos del menemismo y que se mantiene con levísimos cambios hasta hoy, establece entre otras funciones del Banco “la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en la economía y el dictado de normas en materia monetaria, financiera y cambiaria” y que “en la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera el Banco no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo nacional”, así como actuar como autoridad de aplicación de la Ley de Entidades Financieras.
Entre esas funciones nunca estuvo por ejemplo definir la política cambiaria (un elemento central de la política económica, como quedó evidenciado en los últimos años), a punto tal que al sancionarse la Ley 24.144 en 1992, Menem y el mismísimo Cavallo dictaron el Decreto 1860, vetando la parte del artículo 4º que decía que le correspondía al Central “Establecer” esa política, quedando como es en la actualidad, donde la ley dice que “ejecuta la política cambiaria en un todo de acuerdo con la legislación que sancione el Honorable Congreso de la Nación”, como vimos la Ley 25.561 y sus prórrogas, con delegación de facultades al presidente.
De modo que ni siquiera los creadores de la Convertibilidad (menos aun los devaluadores seriales y pesificadores asimétricos) creyeron en la zoncera de la autonomía del Banco Central tal como hoy nos la quieren vender, a lo que hay que añadir lo inherente a “la defensa del valor de la moneda”, con lo cual se habría metido el kirchnerismo en el 2005 (al pagar la deuda con el FMI) y a fines del 2009 al crear el Fondo del Bicentenario.
Como dije, la cuestión inherente a la relación entre las reservas en internacionales del Banco Central y su relación con el respaldo de la base monetaria, fue establecido en la Ley de Convertibilidad, cuyo artículo 4 dispuso que “las reservas de libre disponibilidad del BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA en oro y divisas extranjeras, serán equivalentes a por lo menos el CIENTO POR CIENTO (100 %) de la base monetaria”, base monetaria definida por el artículo 6 de la misma ley como “la circulación monetaria más los depósitos a la vista de las entidades financieras en el BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA, en cuenta corriente o cuentas especiales”.
Cuando Kirchner decidió en diciembre del 2005 cancelar la deuda con el FMI, dictó el DNU 1599 que modificó el artículo 4 de la Ley de Convertibilidad (creando el concepto de reservas de libre disponibilidad) y el artículo 6 disponiendo que esas reservas “de libre disponibilidad” podían aplicarse “al pago de obligaciones contraídas con organismos financieros internacionales”, lo que se hizo con el Fondo con el Decreto 1601, y el DNU anterior lo ratificó el Congreso por Ley 26.078.
El Fondo del Bicentenario fue creado por Cristina por el DNU 2010/09, simplemente agregando al artículo 6 de la Ley de Convertibilidad ya modificado en el 2005, la expresión “y al pago de servicios de la deuda pública del Estado Nacional”, dado que se incluyó a tenedores privados de bonos de la deuda, que se cuantificaban en el mismo decreto.
Aunque se creyera a pie juntillas en la zoncera de la autonomía del Central, el artículo 3 de la Carta Orgánica dice que “En la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera el Banco no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo nacional”, pero el DNU de Cristina no refería ni a una cosa ni a la otra, sino a la cancelación de parte de la deuda pública externa; y el mismo artículo también dice que el Estado nacional garantiza las obligaciones asumidas por el Banco, con lo que queda claro que lo de la autonomía es puro cuento.
Para ver en que medida las concepciones ideológicas y de política económica afectan todo este tema, baste traer a colación lo dispuesto por el primer peronismo, que al reformar en 1949 la Carta Orgánica del Banco Central (que previamente había nacionalizado en 1946, ya que era controlado por la banca privada), a través de la ley 13.571, dispuso que el Banco debía “coordinar automáticamente su política con el gobierno bajo la subordinación del ministerio de Finanzas a efectos de financiar el crecimiento económico, distribuir la riqueza y obtener la plena ocupación de los trabajadores”, quedando además su presidencia a cargo del ministro de Finanzas.
El proyecto que se acaba de remitir al Congreso modifica los artículos de la ley de convertibilidad que tienen que ver con la relación entre las reservas del BCRA y el respaldo de la base monetaria (nada tienen que ver con la prohibición de indexar, que sigue vigente), lo que es perfectamente lógico con un esquema de flotación sucia administrada y no de caja de conversión (como lo era la Convertbilidad); y de ese modo libera reservas para el pago de deudas.
Pero al mismo tiempo se modifican las funciones del Central (artículo 3 de la Carta Orgánica aprobada por la Ley 24.14) en un doble sentido:
Por un lado, ampliando sus funciones más allá de la preservación del valor de la moneda (de allí que perdería importancia contextual el diseño del programa monetario anual, y desaparece legalmente la obligación de fijar metas de inflación), para vincularlas con los objetivos de política macroeconómica (crecimiento, empleo, inversión, crédito, distribución, demanda, ahorro) pero sin perder la independencia de criterios técnica para elegir los instrumentos que sean más idóneos para los fines perseguidos: encajes, redescuentos, limitación a la distribución de utilidades de los bancos (como se acaba de hacer), regulaciones de las operaciones financieras.
Por el otro, ampliando las facultades de regulación del BCRA y las actividades financieras sujetas a esa regulación; por lo que el proyecto (sin lugar a dudas una reforma estructural que termina con uno de los más perniciosos paradigmas de los 90') no sólo no se contrapone con una reforma de la ley de entidades financieras, sino que la complemente o puede tornarla innecesaria; mucho más que algunos proyectos bien intencionados pero voluntaristas que andaban por allí, aunque de algunos recoja elementos, como el presentado por Carlos Heller.
Habrá que ver que resulta de la discusión en el Congreso, pero ojalá que se apruebe pronto.
