HEGEMONÍA y GOBERNABILIDAD: LA AGENDA DEL CONGRESO

 

Por Raúl Degrossi

Desde el día siguiente del triunfo de Cristina en las primarias, los medios hegemónicos encendieron la alarma ante el peligro de la hegemonía del kirchnerismo si los resultados se repetían en octubre, y si los números se trasladaban a las listas legislativas, de modo que el oficialismo controlara ambas Cámaras del Congreso.

En su momento se dijo que eso era altamente improbable, aun ante un triunfo del kirchnerismo en octubre por cifras tan rotundas como las obtenidas en las P.A.S.O. de agosto; pero la oposición se alineó de inmediato (para variar) con la estrategia del complejo mediático, que además le resultaba funcional para reducir los daños de la desastrosa elección que hicieron en las primarias, salvando la ropa en las listas de candidatos al Congreso.

Lo cierto es que, mientras transcurre la campaña de cara a las generales del 23 de octubre, la realidad marca que justamente el Congreso se convertirá en el foco de atención con una agenda cargada, directamente vinculada a la marcha de la economía; empezando por la discusión del Presupuesto nacional 2012, que debe ingresar en las Cámaras antes del 15 de este mes, de acuerdo con la Ley de Administración Financiera 24.156.

La aprobación del Presupuesto en tiempo y forma adquiere mayor importancia si se repara en que este año el gobierno debió manejarse con el Presupuesto 2010 prorrogado, y que el presupuesto nacional condensa no sólo el total de los recursos y gastos del Estado (y por ende las condiciones materiales de aplicación de su plan de gobierno), sino un conjunto de herramientas legales que hacen a la gobernabilidad, y a aspectos centrales del programa económico y social impulsado por el gobierno de Cristina; como por ejemplo la autorización para hacer uso de las reservas de libre disponibilidad del Banco Central para cancelar los vencimientos de la deuda.

Pero además a más tardar en diciembre de este año se vencerán un conjunto de normas importantes vinculadas a la gestión macroeconómica; como la Ley 25.413 (impuesto al cheque y su distribución Nación-provincias), la Ley 26.217 (delegación de facultades al Poder Ejecutivo para fijar retenciones a las exportaciones de hidrocarburos) y la Ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario.

Como se ve, normas vinculadas a recursos importantes para el fisco nacional (claves para mantener el superávit de las cuentas públicas, y el ritmo del gasto que contribuyó en buena medida a generar demanda agregada), y a facultades imprescindibles para la gestión económica, máxime en un marco de crisis internacional.

Más allá de los fantasmas de la hegemonía que se agitan, lo cierto es que hasta diciembre todos esos temas deberán ser abordados con la composición actual del Congreso (donde en Diputados la oposición tiene mayoría aunque ya no exista el “Grupo A” como tal, y con un precario equilibrio en el Senado); a menos que el gobierno opte por esperar a la renovación de las Cámaras resultante de las elecciones de octubre; y convocar a extraordinarias en diciembre para impulsar los temas de su interés, considerando que entonces sólo podrán tratarse iniciativas impulsadas por el Poder Ejecutivo.

No es un dato menor que el gobierno de Cristina ha sido el primero al cual se le ha negado la prórroga de las facultades delegadas, de las cuáles el caso más conocido (pero no el único) ha sido el de fijar retenciones a las exportaciones, en base al Código Aduanero. En ese marco, para el caso que la evolución del precio internacional de los commodities lo hiciese aconsejable, el Poder Ejecutivo no tendría hoy la posibilidad de fijar nuevos niveles de retenciones, ni de establecer un sistema de movilidad vinculado a los precios (como la fallida Resolución 125).

La reforma de 1994 estableció en el artículo 76 de la Constitución Nacional que el Congreso puede delegar en el Presidente la facultad de dictar legislación en materias determinadas de administración o de emergencia pública, dentro de las bases que le fije y por un plazo determinado.

Fue una de las cláusulas más desafortunadas de la reforma (como la mayoría de las propuestas por la UCR para “atenuar el híper-presidencialismo”), porque siempre resulta difícil establecer cuando se está realmente en presencia de una facultad delegada por el Congreso en el Presidente (el “poder de hacer la ley”, por decirlo de un modo simple), o de una facultad reglamentaria (propia del Presidente) para complementar la ley, con los detalles necesarios para su efectivo cumplimiento.

El caso típico lo marca la Ley de Abastecimiento 20.680, la herramienta legal que invoca para actuar -la mayoría de las veces- Guillermo “Polémico” Moreno; pero otro tanto sucede con las competencias que surgen del Código Aduanero; según el cual el Estado puede modificar alícuotas y montos de los derechos de exportación, imponer un “impuesto de equiparación de precios” o derechos anti-dúmping, y hasta llegar a prohibir exportaciones o importaciones.

Siempre es tema de disputa (y del otro lado del mostrador no hay nenes de pecho, precisamente) establecer cuando se está en presencia de una facultad propia del Poder Ejecutivo que delega en otros organismos (AFIP, Banco Central, Aduana), o de una facultad del Congreso, que el Presidente ejerce por delegación y sujeta a plazo.

Muchas veces los medios y la oposición (interesadamente) sostienen una visión jurásica del funcionamiento del Estado y de los poderes regulados por la Constitución, que por ejemplo dice literalmente que le corresponde al Congreso “fijar” el valor de la moneda nacional y su relación con las extranjeras, o sea el tipo de cambio: a nadie se le ocurriría plantear sensatamente -menos en el contexto económico actual- que el tipo de cambio se discuta en el Poder Legislativo, en medio de corridas bancarias, lobby de los exportadores o fuga de capitales.

Por eso el Poder Ejecutivo fija el tipo de cambio desde 1875 (Ley 733), y la Constitución aprobada por el peronismo en 1949 estableció que era una atribución del Presidente de la República; y el Congreso dejó de establecer anualmente los derechos de exportación e importación en 1923, con la Ley de Aduanas 11.281.

Sin embargo, si no se prorrogasen más allá de diciembre las disposiciones de la Ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario (marco con el cual se salió del modelo de la Convertibilidad), lo que sucedería es que el Poder Ejecutivo carecería de las facultades que esa norma le otorga para establecer el sistema que determinará la relación de cambio entre el peso y las divisas extranjeras, y dictar regulaciones cambiarias.

En medio del ruido que seguramente vendrá en los próximos debates del Congreso, y con el telón de fondo del urnazo de Cristrina el 14 de agosto (que todo indica se repetirá en octubre), habrá que estar atentos a estas cuestiones que tienen que ver no tanto con la hegemonía, como con la gobernabilidad.