UN ENFOQUE RESPONSABLE

Cuando el anteproyecto de Código Civil y Comercial llegó el año pasado al Congreso enviado por Cristina, se pudo ver que una de las diferencias que contenía respecto al elaborado por la comisión de juristas presidida por Lorenzetti, era que excluía de su regulación el régimen de responsabilidad del Estado; que quedaba entonces sujeto a una ley especial a dictarse en base a las disposiciones y principios del derecho administrativo.

Que no es ni más ni menos que lo que vienen diciendo la Corte Suprema de Justicia de la Nación en su jurisprudencia desde -por lo menos- 1984; y lo que han regulado muchas provincias en la materia, en su legislación local incluyendo las constituciones.

La Constitución de Santa Fe de 1962, por ejemplo, dice en su artículo 18: "En la esfera del derecho público la Provincia responde hacia terceros de los daños causados por actos ilícitos de sus funcionarios y empleados en el ejercicio de las actividades que les competen, sin perjuicio de la obligación de reembolso de éstos. Tal responsabilidad se rige por las normas del derecho común, en cuanto fueren aplicables.".

Es que una idea que goza de aceptación generalizada en la doctrina que el Estado -en tanto representación jurídica y política de la sociedad, y responsable de la gestión del bien común o general- no puede ser juzgado desde el punto de vista de la responsabilidad como un simple ciudadano común, aun cuando no pueda pretender impunidad. El Estado, no los funcionarios que invidualmente considerados son pasibles de responsabilidad civil, patrimonial, administrativa, política y penal.

El de la responsabilidad del Estado (sobre todo por su actividad legítima) es un tema espinoso, porque como pasó cuando se discutía el régimen de las medidas cautelares en sede judicial, se pone por delante un ejemplo sensible a la sociedad (los grupos vulnerables  o las minorías entonces, los accidentes ferroviarios si pensamos en la responsabilidad estatal); pero la realidad concreta de los pleitos que el Estado enfrenta en los que se pretende hacer efectiva su responsabilidad (y condenarlo a pagar indemnizaciones), es bien distinta.

Que es justamente lo que apunta acá con buen criterio Ignacio Zuleta en Ambito Financiero; cuando refiere a la "patria pleitera", y ejemplifica con los eventuales reclamos indemnizatorios de Clarín por tener que adecuarse a las pautas de desinversión de la ley de medios. 

Son muy conocidos los casos de demandas judiciales contra el Estado por mala praxis en los hospitales (tanto que en muchos lugares los médicos exigen la contratación de seguros que los cubran, para trabajar en ellos), violencia o gatillo fácil de las fuerzas de seguridad e incluso por haber sido vïctima de un delito, partiendo de la "ausencia de prestación del deber de seguridad"; pero menos conocidos lo son los de los grupos económicos que demandan en la justicia al Estado, por una regulación o actividad estatal que perjudica sus intereses.

Se trata de encontrar el difícil equilibrio entre la protección de los derechos del ciudadano ante las arbitrariedades o injusticias del Estado, el derecho legítimo de éste a adoptar una determinada política publica en el marco de las facultades que le dan la Constitución y las leyes (aunque su desarrollo implique el sacrificio de algún interés individual o sectorial), y su necesidad de seguir funcionando para administrar la cosa pública; porque no puede estar todo el tiempo pagando juicios, o destinando a eso todos sus recursos.

Yerra en cambio Zuleta cuando introduce en el análisis otras cuestiones que no tienen estrictamente que ver con la responsabilidad del Estado, como la regulación del derecho de huelga en los servicios públicos esenciales; aspecto que además (como el mismo lo señala) no está comprendido en el proyecto de ley que el Ejecutivo envió al Congreso, mientras la Bicameral se apresta a emitir dictamen sobre el anteproyecto de Código Civil y Comercial; del cual como se dijo el tema quedaría afuera.

El proyecto es breve (12 artículos, incluyendo el de forma), y se lo podría resumir en los siguientes puntos principales:

*  la responsabilidad del Estado es objetiva y directa, las disposiciones, del Código Civil no son aplicables a la misma de manera directa ni subsidiaria, y la sanción pecuniaria disuasiva (las "astreintes") es improcedente contra el Estado, sus agentes y funcionarios.

* Se exceptúan de los alcances de la ley los casos fortuitos o fuerza mayor, salvo que sean asumidos por el Estado expresamente por ley especial; los daños y perjuicios que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento y aquellos casos en los que el damnificado o el hecho de un tercero hubiera concurrido a provocar el daño (como vemos, aplica los principios generales de responsabilidad).

* Los requisitos para que se le pueda atribuir al Estado responsabilidad por actividad o inactividad ilegítima (o sea, contraria a las leyes) son:  daño cierto y actual (es decir no futuro, probable, incierto o eventual), debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero; imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal (o sea que el daño haya sido causado por algo concreto que hizo o dejó de hacer un órgano del Estado); relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue (que no aparezca en el medio otro factor que sea el que termine causando el daño); falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado (lo que hizo o dejó de hacer configura un apartamiento de las normas aplicables).

* La omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado; o sea que el "no actuar" estatal responsabiliza al Estado cuando hay una norma concreta que lo obliga a actuar.

*  Son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legítima (por ejemplo dictar una ley, un decreto o un fallo judicial); además de los señalados para su actividad ilegítima (daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero; irnputabilidad material de la actividad a un órgano estatal; relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño):

a) La ausencia de un deber jurídico de soportar el daño, es decir que quien invoca el daño no esté obligado a soportarlo (por ejemplo pagar un impuesto o contribución, aunque tenga un costo).

b) sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido; lo cual nos lleva directo al caso Clarín (no es el único, pero para que se entienda), y los eventuales perjuicios derivados de cualquier legislación antimonopolios, o de defensa de la competencia: sólo podrá reclamar su demuestra que tenía derechos adquiridos, y que el daño no se le hubiera provocado a cualquier otro, en su misma situación. 

* Aun así, el proyecto establece que la responsabilidad del Estado por actividad legítima es de carácter excepcional y en ningún caso procede la reparación del lucro cesante; del mismo modo que dispone que la indemnización de la responsabilidad del Estado por actividad legítima comprende el valor objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de !a actividad desplegada por la autoridad pública, sin que se tomen en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas. 

Toma así el proyecto los principios generales aplicables a la expropiación, y va en línea con lo que dijo el propio fallo de la Corte en la causa de la ley de medios, en el sentido de que no existe el derecho a una determinada rentabilidad garantizada.

* Establece que los daños causados por la actividad judicial legítima del Estado no generan derecho a indemnización; por ejemplo por haber estado detenido con prisión preventiva luego dejada sin efecto; obviamente siempre que la actuación del juez haya sido legítima. 

* Disponer que el Estado no debe responder, ni aún en forma subsidiaria, por los perjuicios ocasionados por los concesionarios o contratistas de los servicios públicos a los cuales se les atribuyan o encomiende un cometido estatal, cuando la acción u omisión sea imputable a la función encomendada. 

Este será sin dudas uno de los aspectos más discutidos, pero no hay que perder de vista que supone que el concesionario cumpla regularmente con su rol (si no lo hace debe responder), y que el Estado actúe también regularmente: si no lo hace, o no actúa cuando debiera (por ejemplo ejerciendo los controles que establezcan las normas sobre la prestación del servicio) incurrirá en responsabilidad subsidiaria; en el caso que el concesionario no lo haga (por ejemplo por ser insolvente, o quebrar). 

* El proyecto regula los plazos de prescripción para demandar al Estado en los supuestos de

responsabilidad extracontractual (dos años computados a partir de la verificación del daño o desde que la acción de daños esté expedita); y dispone que el interesado puede deducir la acción indemnizatoria juntamente con la de nulidad de actos administrativos de alcance individual o general o la de inconstitucionalidad, o después de finalizado el proceso de anulación o de inconstitucionalidad que le sirve de fundamento.

* Dice además que la actividad o inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les están impuestas, los hace responsables de los daños que causen; y la pretensión resarcitoria contra ellos prescribe a los DOS (2) años; al igual que 

la acción de repetición del Estado contra los funcionarios o agentes causantes del daño; contados desde la sentencia firme que estableció la indemnización.

* Finalmente establece que la responsabilidad contractual del Estado (por ejemplo por no pagarle a sus proveedores o contratistas, o no cumplir las obligaciones a su cargo en un contrato) se rige por lo dispuesto en las normas específicas (las de las contrataciones del Estado); y sólo en ausencia de regulación, se aplica supletoriamente la ley de responsabilidad.